Tjänsteförhållande för utövande av offentlig makt

Det har blivit vanligare att kommunerna och samkommunerna anställer arbetskraft i arbetsavtalsförhållande. I gengäld har andelen anställda i tjänsteförhållande minskat. I lagstiftningen har användningsområdet för tjänsteförhållanden begränsats genom ändringar av både 1995 och 2003 års kommunallag.  

Användningen av tjänsteförhållanden har förtydligats och begränsats 

Enligt 1976 års kommunallag inrättades kommunala tjänster för kommunens förvaltningsuppgifter. I den kommunallag som trädde i kraft 1995 förtydligades användningen av tjänsteförhållanden jämfört med tidigare.  

I kommunallagen från 1995 föreskrevs att tjänster inrättas för kommunens myndighetsuppgifter. Sådana uppgifter ansågs vara uppgifter där de kommunalt anställda deltar i beslutsfattandet eller i beredningen av ärenden eller annars utövar offentlig makt, och där de anställda utför dessa uppgifter under tjänsteansvar.  

Genom den ändring i kommunallagen som trädde i kraft 2003 avgränsades tjänsteförhållanden tydligt till att endast gälla arbetsuppgifter som förutsätter utövning av offentlig makt. Enligt lagen ska uppgifter i vilka offentlig makt utövas skötas i tjänsteförhållande.  

Orsaken till ändringen var att den dåvarande formuleringen i kommunallagen inte hade haft tillräckligt god styrningseffekt, utan tjänster hade också inrättats för andra än myndighetsuppgifter, dvs. även sådana uppgifter där offentlig makt inte utövades.  

Syftet var sålunda att tydligt begränsa användningsområdet för tjänster till att gälla enbart uppgifter där offentlig makt utövas.   

Uppgifterna avgör anställningsförhållandets art 

Användningsområdet för tjänsteförhållanden är alltså nuförtiden begränsat till utövning av offentlig makt. Vid rekrytering av arbetskraft ska man bedöma om utövning av offentlig makt ingår i den anställdas uppgifter.  

Om den anställdas arbetsuppgifter ens i liten utsträckning inbegriper utövning av offentlig makt, ska den anställda rekryteras till ett tjänsteförhållande. Anställningsförhållandets art och behovet av ett tjänsteförhållande fastställs utgående från en granskning av uppgifterna från fall till fall. Anställningsförhållandets art avgörs inte utgående från tjänstebeteckningen utan utifrån uppgifterna.    

Offentlig makt utövas bland annat i uppgifter där den som utför uppgiften har lagstadgad kompetens att ensidigt besluta om en annan persons fördel, rättighet eller skyldighet.  

Offentlig makt utövas också i uppgifter som omfattar föredragning i den kommunala beslutsprocessen samt vid förberedande åtgärder som har betydande verkningar på beslutsprocessen i offentlig maktutövning.  

Att en arbetsgivare utövar sådan beslutanderätt som hör till arbetsgivarens normala arbetsledningsrätt, såsom fastställande av semester, kan däremot inte betraktas som utövning av offentlig makt. 

När exempelvis en socialarbetare fattar ett beslut om omhändertagande av ett barn utövar socialarbetaren offentlig makt. Utövande av offentlig makt kan också ingå i en lärares uppgifter när han eller hon fattar beslut om bedömning av elevprestationer eller disciplinära åtgärder (exempelvis tillsägelse att lämna klassrummet).  

Utövande av offentlig makt kan även ingå i en ekonomichefs, en ekonomidirektörs eller en brandinspektörs uppgifter.  

Tjänster ledigförklaras offentligt 

Om det i kommunen finns ett behov av att rekrytera personal till en befattning där offentlig makt utövas, ska en tjänst inrättas för ändamålet. Huvudregeln är att tjänsten ledigförklaras offentligt. Att anställa en person i tjänsteförhållande utan offentligt ansökningsförfarande är möjligt endast i de undantagsfall som anges i 4 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.    

Det är fortfarande möjligt att det i kommunerna finns anställda som står i tjänsteförhållande trots att utövning av offentlig makt inte ingår i deras uppgifter.  

Ombildning av tjänsteförhållande till arbetsavtalsförhållande 

I Statistikcentralens kommunala lönestatistik för 2019 finns det personal i tjänsteförhållande bland annat bland dem som arbetar som barnskötare, primärskötare, bibliotekarier, skolgångshandledare och anstaltsvårdare. Enligt KT:s  bedömning brukar offentlig makt i allmänhet inte utövas i dessa uppgifter.  

En ombildning av ett tjänsteförhållande till arbetsavtalsförhållande sker i första hand genom avtal, dvs. genom att arbetsgivaren och tjänsteinnehavaren ingår ett sådant arbetsavtal som avses i arbetsavtalslagen och kommer överens om anställningsvillkoren. 

När arbetsavtalet ingås är det befogat att det till exempel i avtalet nämns att tjänsteförhållandet upphör i och med arbetsavtalet.  

Ifall parterna inte kan komma överens om att ombilda tjänsteförhållandet kan arbetsgivaren ensidigt besluta om ombildningen. Detta förutsätter att arbetsgivaren har erbjudit arbetsuppgifter i arbetsavtalsförhållande med minst samma anställningsvillkor som i tjänsteförhållandet och gett tjänsteinnehavaren en sådan utredning om de centrala anställningsvillkoren som avses i 2 kap. 4 § i arbetsavtalslagen. De centrala villkoren framgår i allmänhet av det arbetsavtal som erbjuds.  

En tjänsteinnehavare kan söka ändring i ett ensidigt beslut av arbetsgivaren genom begäran om omprövning och kommunalbesvär enligt kommunallagen. Tjänsteförhållandet ombildas då till ett arbetsavtalsförhållande först efter att beslutet vunnit laga kraft.  

När ett tjänsteförhållande har ombildats till ett arbetsavtalsförhållande, antingen genom ett avtal eller genom ett lagakraftvunnet beslut, ska tjänsten dras in.  

Ombildning av arbetsavtalsförhållande till tjänsteförhållande 

En befattning som sköts i arbetsavtalsförhållande kan inte ensidigt genom arbetsgivarens beslut ombildas till ett tjänsteförhållande.  

Det beror på att rekrytering till en tjänst i huvudsak sker genom ett offentligt ansökningsförfarande. Därför är det viktigt att det finns tillräckligt med tjänster, så att olika uppgiftsarrangemang kan genomföras flexibelt enligt organisationens behov.