Virka varattu julkisen vallan käyttöön

Työsuhteisen työvoiman käyttö on yleistynyt kunnissa ja kuntayhtymissä.  Vastaavasti virkasuhteisten osuus henkilöstöstä on pienentynyt. Lainsäädännössä virkasuhteen käyttöalaa on kavennettu sekä vuoden 1995 että vuoden 2003 kunnallislain muutoksilla.

Virkasuhteen käyttöä selkeytetty ja rajattu

Vuoden 1976 kunnallislain mukaan virkoja perustettiin kunnan hallintotehtäviä varten. Vuonna 1995 voimaan tulleessa kuntalaissa virkasuhteisten tehtävien käyttöä selkeytettiin aikaisemmasta.

Vuoden 1995 kuntalaissa säädettiin, että viran perustaminen on tarpeen viranomaistehtävien hoitamista varten. Näiksi tehtäviksi katsottiin tehtävät, joissa kunnan palveluksessa olevat osallistuivat päätöksentekoon, asioiden valmisteluun tai muutoin käyttivät julkista valtaa, ja missä palvelussuhteiset suorittaisivat näitä tehtäviä virkavastuulla.

Vuonna 2003 voimaan tulleella kuntalain muutoksella virkasuhde varattiin selkeästi vain julkisen vallan käyttöä edellyttäviin tehtäviin. Lain mukaan tehtävä, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa.

Syynä muutoksen oli, että kuntalain silloinen muotoilu ei ollut toiminut ohjausvaikutukseltaan riittävän hyvin, vaan virkoja oli perustettu muihinkin kuin viranomaistehtäviin eli sellaisiinkin tehtäviin, joissa ei käytetty julkista valtaa.

Tarkoitus oli siis rajoittaa virkojen käyttöala selkeästi ainoastaan tehtäviin, joissa käytetään julkista valtaa. 

Palvelussuhteen laatu ratkaistaan tehtävän mukaan

Virkasuhteen käyttöala on siis nykyään rajattu julkisen vallan käyttöön. Rekrytoitaessa työvoimaa tulee arvioida, sisältyykö palvelussuhteisen tehtäviin julkisen vallan käyttöä.

Jos palvelussuhteisen tehtäviin sisältyy vähäisessäkin määrin julkisen vallan käyttöä, palvelussuhteinen on rekrytoitava virkasuhteeseen. Palvelussuhteen laatu ja virkasuhteen tarve määritellään tarkastelemalla asiaa tehtäväkohtaisesti. Palvelussuhteen laatua ei ratkaista virkanimikkeen, vaan tehtävien perusteella.  

Julkista valtaa käytetään muun muassa tehtävissä, joissa tehtävän suorittaja voi lakiin perustuvan toimivaltansa perusteella yksipuolisesti päättää toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta.

Julkista valtaa käytetään myös tehtävissä, johon kuuluu esittelyä kunnallisessa päätöksentekoprosessissa sekä valmistelutoimenpiteissä, joilla on merkittävä vaikutus julkisen vallan käyttöä koskevaan päätöksentekoon.

Työnantajan tavanomaiseen direktio-oikeuteen kuuluvan päätösvallan käyttämistä, kuten vuosilomien vahvistamista, sen sijaan ei voida pitää julkisen vallan käyttönä.

Esimerkiksi sosiaalityöntekijän tehdessä lapsen huostaanottoa koskevan päätöksen sosiaalityöntekijä käyttää julkista valtaa. Julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös opettajan tehtäviin hänen päättäessään oppilasarvostelusta tai kurinpitotoimista (esimerkiksi luokasta poistaminen).

Julkisen vallan käyttöä voi sisältyä myös talouspäällikön- tai johtajan ja palotarkastajan tehtäviin.

Virka laitetaan julkiseen hakuun

Mikäli kunnassa on tarve rekrytoida palvelussuhteinen tehtävään, jossa käytetään julkista valtaa, on tätä tehtävää varten perustettava virka. Pääsääntö on, että virka laitetaan julkiseen hakuun. Virkasuhteeseen ottaminen ilman julkista hakumenettelyä on mahdollista ainoastaan viranhaltijalain 4.3 §:ssä luetelluissa poikkeustilanteissa.  

On edelleen mahdollista, että kunnissa on palvelussuhteisia, jotka ovat virkasuhteessa, vaikka heidän tehtäviinsä ei sisälly julkisen vallan käyttöä.

Muutos virkasuhteesta työsuhteeksi

Tilastokeskuksen vuoden 2019 kunta-alan palkka­tilastossa virkasuhteista henkilöstöä on muun muassa lastenhoitajan, perushoitajan, kirjastonhoitajan, koulunkäyntiavustajan ja laitoshuoltajan tehtävissä. KT:n arvion mukaan näissä tehtävissä ei yleensä käytetä julkista valtaa.

Muutos virkasuhteesta työsuhteeksi tapahtuu ensi­sijaisesti sopimalla eli työnantaja ja viranhaltija tekevät työsopimuslaissa tarkoitetun työsopimuksen, missä sovitaan työsuhteen ehdoista.

Työsopimuksen tekemisen yhteydessä on syytä esimerkiksi työsopimuksessa todeta, että virka­suhde päättyy työsopimuksen syntymisen yhteydessä.

Mikäli virkasuhteen muuttamisesta ei päästä yksi­mielisyyteen, työnantaja voi päättää muutoksesta yksipuolisesti. Tämä edellyttää, että työnantaja on tarjonnut työsuhteista tehtävää vähintään entisillä palvelussuhteen ehdoilla ja antanut viranhaltijalle työsopimuslain 2:4 §:n mukaisen selvityksen työsuhteen keskeisistä ehdoista. Yleensä keskeiset ehdot käyvät ilmi tarjotusta työsopimuksesta.

Viranhaltija voi hakea muutosta työnantajan yksipuoliseen päätökseen kuntalain mukaisesti oikaisuvaatimuksella ja kunnallisvalituksella. Virka muuttuu tällöin työsopimussuhteeksi vasta päätöksen tultua lainvoimaiseksi.

Kun virkasuhde on muutettu joko sopimalla tai lainvoimaisella päätöksellä työsuhteeksi, virka on lakkautettava.

Työsuhde virkasuhteeksi

Työsuhteista tehtävää ei voida muuttaa yksipuolisesti työnantajan päätöksellä virkasuhteeksi.

Tämä johtuu siitä, että virkaan rekrytointi tapahtuu pääsääntöisesti julkisen hakumenettelyn kautta. Siksi on tärkeää, että virkoja on riittävästi, jotta erilaisia tehtäväjärjestelyjä voidaan suorittaa joustavasti organisaation tarpeiden mukaan.