Tarvitaanko virkajärjestelyissä aina julkinen haku?

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös (2009:93) kunnalliseen virkasuhteeseen ottamisen laillisuudesta ilman julkista hakumenettelyä on herättänyt kunnissa hämmennystä. Miten virkasuhteisen henkilöstön palvelussuhteita voi järjestää uudelleen? Onko henkilömuutokset ja uudelleensijoittamiset tehtävä aina julkisen haun kautta?

Määräaikainen palvelusuhde ei riitä perusteeksi

Päätöksessään korkein hallinto-oikeus arvioi viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin säännöksen sisältöä ja sitä, voidaanko henkilö ottaa vakinaiseen virkasuhteeseen ilman hakumenettelyä määräaikaisen palvelussuhteen perusteella.

Arvioitavana oli kunnan hallintosääntöön otettu määräys, jonka mukaan henkilö voitiin ottaa ilman julkista hakumenettelyä muun muassa sellaiseen toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän on hoitanut kyseisen kunnan palveluksessa virka- tai työsuhteessa vähintään kuusi kuukautta.

Ratkaisun mukaan hallintosäännön kyseinen määräys ei ollut rinnastettavissa viranhaltijalain 4 §:ssä lueteltuihin tilanteisiin tai lainperusteluissa mainittuun poikkeustilanteiden kokonaisuuteen. Määräys oli siten ristiriidassa viranhaltijalain kanssa. Päätöksen antamisen jälkeen KT ohjeisti kuntia poistamaan hallintosäännöistään määräyksen, jonka mukaan toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen voidaan ottaa tietyn mittaisen määräaikaisen palvelussuhteen perusteella (ks. KT:n yleiskirje 16/2009).

Milloin julkisesta hausta voi poiketa?

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä arvioitaessa on kuitenkin muistettava, että vaatimusta julkisesta hausta ei tarvitse tulkita laveammin kuin mihin päätös velvoittaa. Päätös ei siis tarkoita sitä, että kaikki virkajärjestelyt on aina tehtävä julkisen haun kautta.

Viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin mukaan virkasuhteeseen voidaan ottaa ilman hakumenettelyä, kun kysymyksessä on sijaiseksi tai avoinna olevaan virkasuhteeseen ottaminen määräajaksi. Näin on myös, kun taloudellisista tai tuotannollisista syistä irtisanottu viranhaltija otetaan toiseen virkasuhteeseen tai 22 §:ssä tarkoitettua virkasuhdetta tarjotaan osa-aikaiselle viranhaltijalle.

Julkisesta hausta voidaan myös poiketa, kun kyseessä on 24 §:ssä tarkoitettu tai muussa laissa säädetty viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen, muun työnantajan palveluksessa olevan henkilön ottaminen virkasuhteeseen lain tai sopimuksen nojalla tapahtuvan toiminnan siirtämisen yhteydessä tai muu näihin rinnastettava johtosäännössä määrätty peruste.

Muuksi johtosäännössä määrätyksi perusteeksi ei siis käy määräaikainen palvelussuhde. Perustetta arvioitaessa oleellista on se, että se on rinnastettavissa säännöksessä lueteltuihin poikkeuksellisiin tilanteisiin.

Muut hyväksyttävät perusteet

KT:n tiedossa ei ole muuta oikeuskäytäntöä siitä, mitkä olisivat säännöksessä lueteltuihin perusteisiin rinnastettavia, hyväksyttäviä perusteita. Hyväksyttävänä perusteena voitaneen pitää esimerkiksi työvoiman saatavuuteen liittyviä ratkaisuja, joissa kunta tukee henkilön kouluttautumista tiettyyn tehtävään ja kelpoisuuden saavuttamisen jälkeen hänet otetaan ilman julkista hakumenettelyä vakinaiseen virkasuhteeseen.

Esimerkkinä tästä ovat erityisopetuksen opettajat, joista on useissa kunnissa pulaa. Kunta on voinut tukea näihin tehtäviin kouluttautuvia ja ottaa heidät täydennyskoulutuksen jälkeen vakinaiseen palvelussuhteeseen hallintosäännön määräykseen perustuen ilman julkista hakumenettelyä. Poikkeuksellinen tilanne liittyy tässä siis työvoiman tarpeeseen ja kouluttautumisen tukemiseen. Muitakin mahdollisuuksia johtosääntöön otettaviksi perusteiksi varmasti on.

Viranhaltijan siirto toiseen virkasuhteeseen

Yksi peruste julkisesta hakumenettelystä poikkeamiseen on viranhaltijalain 24 §:ssä säädetty menettely viranhaltijan siirtämisestä toiseen virkasuhteeseen. Kyseessä on tällöin hallinnollinen päätös, jossa jo virkasuhteessa oleva henkilö voidaan siirtää toiseen virkasuhteeseen.

Säännöksen mukaan viranhaltija voidaan siirtää toiseen virkasuhteeseen, jonka kelpoisuusvaatimukset hän täyttää ja jota voidaan pitää hänelle sopivana. Viranhaltijan asema toistaiseksi otettuna tai määräaikaisena viranhaltijana ei voi muuttua. Perusteena on tällöin toiminnan tai tehtävien uudelleenjärjestely. Viran kelpoisuusvaatimukset on otettava huomioon ja siirtopäätös perusteltava säännöksen edellyttämällä tavalla.

Viranhaltijalaki ja nimitysperusteet huomioitava

Erityisesti organisaatiomuutokset ja tehtävien uudelleenjärjestelyt voivat aiheuttaa tilanteita, joissa joitakin virkoja on mahdollisesti lakkautettava ja vastaavasti uusia virkoja perustettava tai otettava henkilöitä virkasuhteeseen. Näissä tilanteissa on hyvä ottaa huomioon viranhaltijalain antamat mahdollisuudet virkajärjestelyihin (siirtämällä KVhL 24 § tai sijoittamalla KVhL 37 §).

Kun virka laitetaan julkisesti haettavaksi, on viranomaisen noudatettava perustuslain nimitysperusteita, vaikka valinta tehdäänkin kokonaisharkintaan perustuen. Nimitysharkintaan liittyy tulkintaa, joka on sekä oikeudellisesti sitovaa että tarkoituksenmukaisuuteen perustuvaa. Perustuslain nimitysperusteet rajoittavat kuitenkin harkintavaltaa.

Julkinen haku vakinaiseen virkasuhteeseen otettaessa

Kunnan toimialoista virkasuhteisen henkilöstön erityiskysymykset ovat paljon esillä opetustoimessa, sillä suurin osa opettajista on virkasuhteisia. Julkisen haun välttämättömyyttä on pohdittu erityisesti tuntiopettajien kohdalla.

Tuntiopettajat ovat virkasuhteista henkilöstöä ilman perustettua virkaa. He eivät kuitenkaan ole viranhaltijalain tarkoittamalla tavalla osa-aikaisia viranhaltijoita, ja tämän vuoksi työnantajalla ei ole viranhaltijalain 22 §:n mukaista velvollisuutta tarjota virkaa tuntiopettajalle (ks. HE 196/2002 vp. s. 41). Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että työnantajalla ei olisi mahdollisuutta siirtää vakinaisessa virkasuhteessa olevaa tuntiopettajaa virkaan, jos työnantaja arvioi sen tarkoituksenmukaiseksi ja menettelylle on viranhaltijalain 24 §:n tarkoittama hyväksyttävä syy.

Perusteltuna syynä voitaneen pitää tilannetta, jossa tuntiopettaja on otettu toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen, koska tunnit eivät ole riittäneet viran opetusvelvollisuuteen. Työnantaja voi perustaa viran myöhemmin opetustuntien lisäännyttyä esimerkiksi oppilasmäärän kasvun vuoksi.

Julkisen haun ensisijaisuutta on kuitenkin syytä korostaa, eikä sitä saa kiertää esimerkiksi järjestelyllä, jossa toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen otettu tuntiopettaja siirretään virkaan ja vastaava tuntiopettajuus laitetaan julkisesti haettavaksi. Tuntiopettajuutta käytetään perustellusta syystä muun muassa silloin, kun tuntien riittävyydestä ei ole varmuutta. Se ei ole ”sisäänottopalvelussuhde”, josta automaattisesti siirrytään ilman hakumenettelyä virkaan.

Opetustyössä on paljon määräaikaisia palvelussuhteita muun muassa sijaistarpeen ja lukuvuosiperusteisen työsuunnittelun vuoksi. Toimintojen vakiintumattomuus tai opetustuntien vähäisyys ei ole kuitenkaan hyväksyttävä peruste määräaikaisuudelle, jos opettajatarve ja opetus jatkuvat lukuvuodesta toiseen. Jos opettajatarve on luonteeltaan selkeästi pysyvä, ei haun järjestämistä ole syytä viivyttää. Määräaikainen tuntiopettaja voidaan ottaa toistaiseksi voimassa olevaan tuntiopettajan virkasuhteeseen vain julkisen haun kautta.